【2022氣候變遷與人權國際研討會】(全6集)

環境品質文教基金會
2022-11-17發佈
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氣候變遷與人權國際研討會紀實

1948年聯合國通過之《世界人權宣言》(Universal Declaration of Human Rights)為國際人權法體系奠定基礎,70多年後,2022年7月聯合國大會決議(A/RES/76/300)通過「享有乾淨、健康和永續的環境是一項基本人權」。

決議也承認,環境退化、氣候變遷、生物多樣性喪失、荒漠化和不永續發展,對今後世代有效享有所有人權,產生最急迫和嚴重的威脅。

2015年通過之全球氣候公約《巴黎協定》,於前言段落進一步指出:承認氣候變遷是人類共同關心的問題,締約方在採取行動應對氣候變遷時,應當尊重、促進和考慮它們各自對人權、健康權、原住民權利、當地社區權利、移徙者權利、兒童權利、身心障礙者權利、弱勢權利、發展權,以及性別平等、婦女賦權和代際公平等的義務。

《巴黎協定》透過國家自定貢獻(Nationally Determined Contribution, NDC)納入人權因素,將之導入國內政策與法律之中;創建了一條新的人權途徑,把人權保護融入國家機構本身,形成一個更為整體的氣候變遷人權行動。可以說,《巴黎協定》是首次將人權義務作為國家氣候行動不可分割的組成部分之全球環境協議。

這是氣候變遷融入人權的新取徑,也是各國2050淨零路徑政策不可或缺的重要考量。

2022年5月,台灣通過首部「國家人權行動計畫」,將氣候變遷與人權列入八大人權議題之一,積極回應氣候變遷對處境不利群體之衝擊、公正轉型等新興議題,突顯台灣積極處理氣候變遷對人權產生衝擊之決心。但究竟,所謂有氣候與人權視野的計畫、行動與政策是什麼?從實體人權或程序人權角度,又各有何著重之處?國際人權法可以提供什麼樣的理論依據與政策支撐?值得進一步探討。

為此,在環保署的支持下,本會特於民國111年10月20日(四)舉辦「氣候變遷與人權國際研討會」,邀請六位國內外重要領域專家、學者共同討論,開啟對話交流,以豐富氣候變遷與人權的思考。


 

論壇開始,英國蘭卡斯特大學法學院講師Dr Alexandra Harrington以「氣候變遷與人權:農漁業觀點」為題進行演講,認為COVID-19議題對社會造成之衝擊,讓人們更多認識到人權的不穩定性質,以及突顯脆弱群體所面臨之處境

氣候變遷影響全人類的食物權、生命權和相關權利,氣候變遷已影響導致農漁業生產能力變化,以及與勞動工作相關的權利,涉及勞動力公正轉型議題,以確保就業人口能享有基本人權。

此處所提之「農業」是一個方便的通稱,用於描述各種子部門和農漁業相關之實踐,範圍從畜牧、動物飼料和水等相關需求,及由此產生的廢棄物,需要灌溉的作物、肥料、合適的土壤、收穫和加工、包裝盒保存機制,甚至是運輸到市場等環節產業。

世界各地乾旱、高溫發生率增加,暖化、野火、海平面上升、強降雨和颱風等,對許多具有農業意義地區的氣候和生物多樣性造成重大破壞,對疾病和食物鏈,以及作物和牲畜產生新的威脅。漁業亦然,魚種群破壞、生態系統所之稱的漁業活動和社區存續,與魚類健康之間緊密接合。

農漁業與人權議題圍繞在糧食安全的理念,特別是在全球人口增加數十億的背景下。從根本上來說,涉及大部分核心國際人權條約所稱之生命權。另一個關鍵領域是勞工及其權利。食物和健康權的關係也顯而易見,消費者獲得食物與農漁業部門有關,在可及性和營養充足性方面,還存在著食物來源受到汙染的問題,特別是在漁業部門,以及新型疾病引起的農作物腐敗(包含因COVID19流行所導致的運輸力不足造成之腐敗,或傳統黴菌食物變質等)。

而在許多國家,農漁業部門與移工、移民有著密切關係,無論科技或作物品系如何發展,農漁業仍需勞動力。國際間對於移工勞工與家庭方面所賦予的基本權利,在氣候變遷語境下需被特別考慮,例如因為作物種植、生長和收穫周期的變化,以及快速發生的農業災害等,將改變移工的處遇與需求,也會影響到其工作條件與能力,確保他們和他的的家人受益於國家(氣候)法律制度下的保障,是傳統勞工法需要注意的變化。

第二位講者,加拿大滑鐵盧大學環境、企業與發展學院教授Prof Marie-Claire Cordonier Segger,以「氣候法和治理創新:促進人權和聯合國永續發展目標」為題,說明她長期投入國際永續法的觀察。

Prof Marie-Claire認為,雖然永續發展目標可能是「軟法」,但越來越多個國際條約承諾,包含《世界人權宣言》、《經濟社會文化權利國際公約》、聯合國最新決議,承認享有乾淨、健康的永續環境是基本人權,以及《聯合國氣候變遷綱要公約》與《巴黎協定》提供制度來實現永續發展目標,穿越人類活動的所有範疇。

《巴黎協定》在前言部分包含了全球應對氣候變遷中之人權承諾,它主要是一個程序性的自願「承諾和審查」協議,具有核心義務:(1)國家自主對全球應對氣候變遷做出貢獻;(2)新的與額外的氣候基金支持;(3)透明的監測和報告,允許集體盤點和公眾意識凝聚,產生更具雄心的減量目標。但如何實施《巴黎協定》是一項嚴峻挑戰,因為涉及區域和國內監管、監管機構和公共政策能力。

而為了實現更具雄心的減量目標,法律和公正政策改革,可以為實施《巴黎協定》做出貢獻。在淨零排放的路程上,幾乎每一項都與人權有關,例如,有了可靠的法律框架,社區可以在低碳發展路徑上更公平的承擔責任與分享其利益;例如,(再生能源)連網電價,以及可促進或阻礙建築物或輸電線等能源效率的法規;例如,基於自然的解決方案,土地管理系統、產權和土地使用權改革,以及碳信用計畫的准入和惠益共享與分配系統等;例如,某些國家正在釐清公司董事會於氣候風險、減量的受托責任,以及氣候風險披露等要求。

每一項國內氣候法的改革都可以,且必須加強對人權的尊重,尤其是乾淨、健康和永續環境的權利。

Prof Marie-Claire也提到法律人投入氣候治理的國際趨勢,在2021年聯合國氣候變遷綱要公約第26次締約國大會(COP26)後,超過兩百個法律單位透過氣候法律和治理倡議(Climate Law and Governance Initiative, CLGI)凝聚起來,他們共同承諾到2024年,將從目前六百位法律專家投入此議題提高到六千位,以擴散氣候法治的影響力,這樣的趨勢將越來越明顯。

第三場演講由國立中央大學通識教育中心李河清教授以「氣候變遷與人權:能源部門觀點」為題進行分享,一個個尖銳的靈魂烤問,成功地引起與會者對於「正義與人權」內涵的思考。

關於能源,永續發展第七項目標為「確保所有的人都可取得負擔得起、可靠、永續及現代的能源」,但可負擔、永續、現代的能源是什麼意思?綠色能源是什麼,核能算不算?綠色能源可以是公平、可及的嗎?擁有化石燃料(能源)的人們,為何不能自由地運用其自然資源?怎樣顧及正義,又不損及人權的回應這些事情?

如果擁抱綠色能源,意味著失去工作,或造成生活成本上升,這樣的強況如何權衡,這就是政治家所面臨的困境。以台灣來說,我們的總碳排放是世界前二十名,接近世界百分之一,但百分之九十九能源為進口,這算不算可靠、永續的能源?

到2025年台灣能源占比目標再生能源20%、天然氣50%,煤炭30%,現在再生能源只有6%,落差很大。能源政策上,必須於氣候政策及國家自訂貢獻(NDC)做出調整,因此現在有氣候變遷因應法修法,可能通過碳定價政策,而在即將到來的聯合國氣候變遷綱要公約第27次締約國大會(COP27),也將討論氣候金融,以及因為減碳目標未如預期所需加強的氣候調適等議題上。

在去年聯合國氣候變遷綱要公約第26次締約國大會(COP26)所通過之格拉斯哥氣候協議(Glasgow Climate Pact),包含全球甲烷減排,以及全球首次逐步消除低效率煤炭的共識,也強調能源轉型需要氣候財務支持,但這方面討論與社會成本意識台灣很少觸及。

論壇下半場,消費者文教基金會交通委員會召集人李克聰,以「氣候變遷與人權:運輸部門觀點」為題進行演講,認為運輸部門是溫室氣體排放的主要來源,約佔全球二氧化碳排放量23%,需要改採永續的交通工具來大幅減少溫室氣體排放,同時改善基礎交通設施,使用智慧交通系統(ITS)來避免交通堵塞並促進多樣式的運具來聯合運輸。政府應與人民合作,通過鼓勵使用低碳交通工具來減輕氣候變遷和人權的影響。

氣候變遷會影響公路、車輛和鐵路等運輸系統設計,交通工程師通常只參照歷史氣候紀錄,考量經費與效益,並不會特別針對百年幾次的風暴或極端事件進行防範,因此氣候變遷將加劇這方面的潛在風險。較高溫度也會導致路面軟化和膨脹,造成坑洞,特別是在車流量大的地方,會對橋梁接縫隙施加更大壓力,也會限制建築工期、延誤施工、削弱或沖走支撐道路、橋樑和隧道的土壤與地基等,增加興建與維護成本,甚至輪胎也會更容易老化,造成車輛損害。

對運輸人權來說,會加劇交通不平等的現象,因為氣候變遷會影響交通系統的可靠性與運輸容量,城市和農村地區,特別是山區和河流等易受影響區域的人們將受到輕重不一的影響。對於交通權產生負面衝擊,也將影響運輸和旅遊業經濟。

運輸部門也與聚落形成、遷移和重新安置有關,環境退化會造成遷移者社會、經濟層面的更弱勢,而氣候變遷以複雜的方式加劇了遷移者的負擔與風險;道路不斷的往環境敏感地區擴張,是否不利於人權行使,鮮有討論。

運輸部門可以很顯著的透過溫室氣體減量,為人權做出貢獻。例如適當的土地利用規劃、公共交通服務,減少旅行時間與距離;汙染車輛禁行區域、低排放區域,或是其他人車限制措施;智慧交通號誌、停車位供應限制、車速限制、道路收費,以及電動車優先獲補貼等經濟手段都是運輸部門可彈性實施介入的手段。

第五位講者,前林務局局長李桃生,則以「氣候變遷下國有森林經營與人權保障」為題,說明森林經營良莠與周圍利害相關者關係,從事公職四十餘載體會,並以現代氣候變遷在台灣的四大森林災害(1996賀伯颱風;2001桃芝颱風;2004敏督利颱風;2009年莫拉克颱風)破題,讓聽眾了解氣候變遷對森林產生之破壞與規模,以及政府治理措施。

李局長認為,國有森林經營,與人民生命財產安全密切相關。國有森林是全體國民所共有的公共財,重在防災,以維護人民的生存權。這樣的理論,於憲法第15條生存權之保障、環境基本法第2條定義、「保護規範理論」所建構之人民公法上權利,以及森林法第5條、第24條等,都可以找到法理支撐。

倘若管理機關未妥善經營國有森林,而影響「周邊」人民的生命、財產安全時,何人得以「利害關係人的身分」提出司法救濟者?

對於實務上當事人適格的爭辯,李局長援引公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法第2條規定「兩公約所揭示保障人權之規定,具有國內法律之效力」;經濟社會文化權利國際公約第11條第1款規定「公約締約國確認人人有權享受其本人及家屬所需之適當生活程度,包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境」,認為受國有林經營影響之居民,就該公約保障之「相當生活水準權」,具法律上利害關係。

針對國有森林經營與人權影響,李局長以(1)屏東新好茶部落認定國有林經營不善導致人民生命受害,請求國家賠償案;(2)德基水庫集水區陡坡農用地處理案;(3)屏東阿禮部落災後重建案等三個實際發生的例子來說明森林經營與公眾溝通過程中的困難點,以及經營良莠與人民權益影響等,加深聽眾印象。

李局長強調,依保護性規範理論,如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定,但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷,可得知亦有保障特定人之意旨時,則此一特定的個人,主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者,可解為法律上的利害關係人,即應許其依法請求救濟。國際上著名案例,1993年菲律賓兒童由他們的監護人為代表,為國有森林採伐超過容許限度,代表他們這一代及其下一代向法院提起訴訟(Oposa v. Factoran, 1993),即可作為參照。

在劇烈氣候變遷下,國有森林之經營實與周邊及下游人民的環境人權緊密扣和。主事者應以戒慎恐懼之態度為之,庶幾人民的生命財產安全或可得到適度的保障。

最後一位講者,潘翼聯合建築師事務所國際長李大威,以「氣候變遷與人權:住商與建築觀點」為題,說明執業建築師對於此議題之關注與發現。

李建築師認為,建築與其運營環境是全球最大的碳排放源,占總排放將近一半。建築材料製造、生產和運輸過程釋放的碳,即建築內實體碳(Embodied carbon),也相當可觀。目前建築業大部分減碳工作集中在提高建築運營效率,即降低建築物能源使用,但我們不能忽略建築材料佔建築物總生命週期碳足跡一半的事實,也要將重心放在建築材料實體碳的減少上。

實現建築材料實體碳減量,需要推進再利用,包含翻新現有建築物、使用回收材料及進行解構設計;減量,包含材料優化和低碳,甚至零碳材料的引入;封存,包含碳封存設計和封存材料的使用。透過政策、設計、材料選擇和規範,這些高氣候衝擊建築材料中的實體碳,就有很大的減量空間。例如,混泥土、鋼材和鋁,這三種物料製造過程,就佔全球總排放量的23%,其中絕大部分用於建築業。

在全球範圍內實現體面的住房,實現居住權是必要的,但必須要有新的氣候創新,不然地球無法負荷。根據統計,到本世紀末,全球新住房需求將達到20億套房,非常驚人,而建築業的錯誤定位與遲緩轉型將對氣候造成嚴重影響。北方與先進國家可能要面對的是建築改造,保存和升級既有建築的成本與碳排放將比新建低上許多。有氣候意識的改造,有助於提高住宅的氣候安全性,相較於拆除更可能保留原本居民和社區的聯繫(拆遷與大範圍都市更新往往造成人權衝突)。

總結來說,建築行業占全球資產近6成,雇用全球7%的勞動力,建築對我們生活、工作,與他人互動的空間特徵有著決定性的影響。每個建築項目,無論好壞都是氣候影響項目,因此建築師可以抓住機會,透過建築流程及他們設計的項目,支持氣候風險最大的人與地方,建築行業的氣候行動領導者Architecture 2030甚至倡議到2050年所有新建建築都要實現淨零排放。將這樣的責任推給建築師是不現實的,監管、政治、社會和市場壓力是必要的,這樣適當數量的研究和開發案才能被鼓勵推動,才能找出建築業的氣候解決方案。

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