講者介紹

國立東華大學公共行政學系的王鴻濬教授。王教授學術專長於環境經濟與政策分析、自然資源及環境管理及教育、永續發展專題等,發表國內外學術論文、出版專書,學術成就卓越。積極參與社會服務工作,兼具學術與實務經驗素養。

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影片介紹

日治時代到國民政府初期,森林被視為具有經濟價值的資源,到了蔣經國時期,台灣的森林受到了不得砍伐全面的保護。
我們對於森林的態度,隨者時空背景而演變,聽王鴻濬教授為您娓娓道來這段往事。

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文稿

今天很榮幸應邀來談這個主題:台灣森林經營典範的轉移。我想將這個歷史舞台的時間拉長一點,拉到對台灣森林開始有作用的清代末年,一直到現在的2014年,在這寶島上的台灣森林,是如何經歷政策的演變,而所造成的結果又是如何?

還沒開始前,我想先請教大家一件事情,就是現在的台灣,尤其是中南部,留下來木構的建築物,最早是用紅檜建造的,還是用杉木建造的?講杉木這個的是專家,問過蠻多的朋友,他們馬上會想到紅檜,紅檜的知名度在台灣是非常高的,其實台灣森林資源的利用,真正開始是從日本人,比較有大規模的開發,所以我的第一個主題就是談清代的封禁跟專伐。

在清朝的時期,其實有非常強烈的移民政策,禁止漢人跟原住民的交流,在台灣早期有很多的番界,設定地理界線禁止漢人來進入。當時台灣的森林資源非常豐富,占全島面積的約百分之六十,如果要運用的話,都是要經過特許的;例如軍工匠首取用木材的理由,是要政府特許,再去建造的戰船。接著,專門配屬到台澎水師以做防衛,所以嚴格來說,這是非拓殖性的。

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所謂「非拓殖性」是指不是由移民者砍伐森林,而是大規模的商業性伐木,從軍工匠首的制度開始的。檢視一下清朝設立的制度,是在1725到1875年間,約150年的時間,到了1860年後開始是列強對於清廷的約制,皆希望清廷開放更多的通商口岸,甚至連樟腦的專賣也希望能夠開放。在開放的情況之下,進而造成軍工匠首專賣、專伐制度的瓦解,所以到了清朝末年,台灣還沒割讓出去之前,就轉成為有舉發不法的功能,以監看哪些重要的林地遭受到砍伐。

做個小小的總結,在1875年之前,台灣森林資源的利用可以用四個字來形容,就是「封禁時期」,或是「封禁政策」。75年時,沈葆楨來到台灣,正開始好好的建設台灣,而建設鐵路包含森林的利用,開始設伐木局,都是剛要開始而已。

下一個階段,是在1895年,台灣就割讓給日本,日本人到台灣來,其實是非常的積極的。在許多政策的制定上面,可以看到幾個重點,對於樟腦製造是非常重要的產品,在台灣的淺山地區,有非常豐富的樟樹資源,甚至還有保安林。

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他們意識到台灣需要各類型的保安林,來維護整個國土資源的安全。還有台灣的森林地調查,幾乎都是從1895年日本人到台灣來之後開始的,希望是能夠使台灣的林業有所發展。這時我給它下了一個標題,叫做「森林資源的盤點調查跟經營的規劃」,透過一些法令積極的把森林資源,做徹底的盤查跟長遠的規劃。

這時候也經歷了幾個時期,包含資源調查,保安林劃定,其中還有林產跟林政的分合,樟腦跟造林的專業買賣,在林務機關裡面變成專賣的單位;這些經歷的時間都非常短暫,在這樣的時期裡,我們經歷了幾個組織的調整跟政策的更迭。

另外在1945年之前,有一個很重要的措施,就是將試驗的單位,從林務、林業的單位分離出來,然後直屬到總督府,在1921年時。我想這是影響到後來國民黨政府到台灣的林業行政與研究,是一種分開性的延續政策。 1921年,日本人就把這個尺度放進來,但是全世界並非都是如此,有些是把研究機構,放在譬如說林業部或農業部,持續來做行政跟研究的整合。另外就是,剛剛局長有特別提到的非拓殖林業的開採,分別在13、16年開發阿里山、太平山還有八仙山三大林場。

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這個也是一個很重要的開始,先說一個非拓殖性,規模比較大的,在資源調查之後,日本人對台灣森林資源利用的開始。從1913年起,動作是非常快速的,1912年,阿里山森林鐵路完成,而其建造的時間只有10年,建造了一條從海平面嘉義市直到阿里山,總長72公里的森林鐵路。以當時的技術水準來講,是一個難度非常高的工程,只用了10年的時間,可以想像日本對台灣森林資源的需求。

接下來,進入到台灣末期,日本總督府在爆發太平洋戰爭,然後開始時,其實國內學者有把它區分為,準備到正式進入到太平洋戰爭。之前對於林業或是其他政策開始有了轉變,最大的轉變具體來看,是在太平洋戰爭發生時,日本把原本由總督府直接經營的伐木林場,逐漸轉給株式會社。

株式會社就是所謂的かいしゃ公司,在這個時期裡有更多的軍需木材的生產,事實上我們也去調查並證實這件事情。森林資源在太平洋戰爭開始後,有非常大量的伐採,再轉到株式會社時,我也給它下了個標題叫做「失落的年代」。失落的年代是指戰爭發生,太平洋戰爭結束後,雖然在1945年日本戰敗台灣被歸還,可是新的國民黨政府來台灣時,其實是接收了日本人在資源調查以及伐木設備的鐵道、或是伐木索道、車道的建設等,在這個階段持續對台灣的森林加以利用、開採。

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尤其我們也知道那時的重心是以農業來支持工業的發展,當時台灣發展的重心未必考慮到sustain或sustainability永續性,也有大家耳熟能詳的短期目標,希望能夠早點反攻大陸。所以那個時期,對於森林的利用可以在政策上看到反應。

到了1975年,行政院正式宣布,台灣的森林不可以再開發來做為財源的政策,是到了民國64年時期,大概估算一下,從太平洋戰爭1940到1975年,大概有30幾年的時間,台灣林業是在一個比較沒有規整,或是不甚嚴謹的目標底下在運作的,而森林資源這方面的確切資料,也顯示出這個時代的確是像我所標示的「失落的年代」雷同。

對於此時期,我剛才有特別提到是整個轉移到株式會社裡面,對於林場的伐木量相對提高,還有之後政府到台灣來接收後也持續伐木,都是這個時期的特徵。76年之後,有些重要的、新的發展趨勢,因為其目的已經做了轉換,不再是以生產木材為唯一目標,提倡的是多目標的使用。

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在這樣的情況下,便是非消耗性資源的利用,包含森林遊樂、國土保安、生物多樣性棲地的營造,甚至環境教育的場所,水源涵養跟都市林業,都是在後期,逐漸的因應台灣社會的發展而展現的。

我想這是非常重要的轉折點,可以配合整個社會發展的脈動。當社會的發展達到基本需求,可以滿足的條件之後,可能更需要的是在精神上的,或心靈層次上的提升,而森林當作一種資源,我想它不只是木材的產出,也可以使我們在精神層面,或是在未來生命財產、保護環境中的為優質的財貨提供來源。

還有就是其發展趨勢,我覺得在文化經濟跟社會的內涵裡面,森林可以跟我們的社區、社會,有更深一層的連結。一個政權到台灣來之後,基本上就會使用國家的力量,去區隔所有權,而所有權的區隔是一種行政、管制上的手段,可是卻沒有辦法去避免一些問題的產生。

問題的產生是長期以來,拘束在森林跟周邊的人,他們的文化與經濟跟社會發展的依存,跟森林有非常密切的關係,所以現在森林的經營,變成一個更開放的力量產生,來自於跟它關係非常密切的居民們,會認這些視如生命財產的森林需要更深層的保護,其居住環境要得到更好的品質提升,所以這些都是我們未來可以從歷史中所發展的軸線。

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在社會變遷的過程裡,我們可以去做更深入的發展跟連結。另外,還有一些比較接近2014年的發展重點:一個是在1989年開始,林務局由事業預算單位變成公務預算機關,也是非常重要的。

所謂事業預算是指在整個組織的事業體經營中,需要靠自己的財源來支付,以前在念書時,常常聽老師說,當林務局局長要跑三點半,現在局長不用跑三點半,因為現在是公務預算單位,是由國家來編列預算。所以在轉折的過程裡,同時也要求要裁去許多過去在事業單位裡的人員,包括技工等。

我想這是一個轉機,也是一個危機,危機可能就是,終於開始有預算了,可是會發現所做的事情越來越多,卻沒有那麼多人力。這樣的發展跟全世界森林經營的趨勢,其實是不謀而合。政府沒有辦法去照顧到每一個地方,所以以林業、森林經營來講,在2002年就開始有一個非常重要的計畫,稱為「社區林業計畫」,不但是希望能夠把森林周邊的社區導入,協同經營森林外,更重要的是,把森林在公益上的功能,或者生態的功能,帶進到都市裡面,這便是一個生態學家到都市裡,去發展都市地區時,所需要的生態體系;同時也可以完成依賴森林資源的周邊社區,使之與森林經營的重新鏈結、結合,並不是一刀切兩半。

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這樣的森林經營裡有很多是與當地週邊的文化、社會跟經濟息息相關的,我想這是在2002年非常重要的計畫,林務局來提出這樣的構想,讓社會大眾、跟森林有相當關係的人,可以跟森林的關係更加密切。我簡單的用這樣的方式跟各位走過這150年的歷史,其實對台灣來講,我們的森林是非常年輕的,如果把清代的封禁政策,視為沒有開發的開始,也才不過100多年的時間,所以非常值得我們好好珍惜森林資源,並且思考跨世代或未來世代,應該要如何來對待這寶貴、珍貴的資源,謝謝。

主持人:謝謝王教授的精采演說,有一個問題想要請教王教授。在回顧台灣林業的軌跡中,您認為台灣未來林業發展的珍珠在哪裡?

我覺得任何一種林業,尤其在台灣的發展是需要能跟社會脈動緊緊地結合的。過去歷史回顧,可以看到我們對森林資源的利用,是以木材生產,商業用材為主,而我們的思維便會被限制在這個領域上。到目前為止,林務局的林區管理處有一課叫做作業課。這兩個字是日本人留下來的,現在還在使用,我們有必要重新去思考:現在社會對於森林的需求與期望是什麼?我們希望能夠更接近森林,除了木材生產之外還能帶來公益性,而對於生命財產的保護,生物多樣性棲地的營造,也都能夠帶到我們的生活裡,我覺得這是非常值得再去發展的,在文化的層面上、在社會連結的層面上,都是非常重要。

主持人:非常謝謝王教授分享。

謝謝。

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