為鄉民發聲:請不在我家蓋水庫-涂予尹

涂予尹
2016-06-08發佈
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講者介紹

涂予尹律師曾經擔任8年的執業律師。在律師執業生涯後期,參與多件公益訴訟,包括課綱微調政府資訊公開申請事件、大巨蛋都審決議及建造執照撤銷事件,以及天花湖水庫環評決議撤銷事件等。

2015年9月開始在淡江大學公共行政系擔任教職工作,此外,他以民間智庫兼任顧問的身分,深入參與政府能源管制的法律諮詢工作,包括能源開發及使用評估法制的建立、石油、天然氣、電力等各類能源管制的議題,都略有涉獵。希望未來能夠做好憲法、行政法及能源環境法的研究工作,推促環境正義的實現。

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影片介紹

苗栗縣將在頭烏及公館鄉境內興建第六座水庫,由於是高風險的越域引水工程,居民認為會配壞岩層結構與河川生態,引發反彈。涂予尹律師代表鄉公所提起撤銷環評訴訟,但在103年臺北高等行政法院判決敗訴。涂律師的疑問是:法院對於環評結論真的只能採低密度審查?經濟部水利署是建造水庫的主管機關,為何卻不是被列為被告?法院為何沒有考慮到水庫建設屬於國土規劃的範疇?居民的否決權及損失補償的機制都沒有被列入考量,這樣的環評結論是否符合環境正義?讓我們一起聽聽涂律師怎麼說。

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文稿

各位好,今天要跟各位分享有關天花湖水庫環評撤銷的案件,這案件在我執業的生涯過程之中,是印象很深刻的案子,主要的原因是因為它剛發生不久,但是這個案子其實對於一個律師而言,是感到有點無力的案件,為什麼說感到無力呢?主要是因為,我在承辦這項案件時,是擔任二審,也就是最高行政法院的審級委任,對於律師來說,在第二個審級的行政訴訟上面,要做的是的法律審,也就是主張原判決有違法的地方,其實這個案件關於事實的爭點,其實才是整個案件最主要的部份,可惜,有關於事實上的爭點,在我承辦這個案件以前,在這個一審高等行政法院的階段,最近有做了一些討論,所以對我來講,我必須要費盡功夫,在二審能夠打贏,才有辦法有機會回到一審,重新做主張,很可惜的,並沒有成功,所以我想以下的這個討論,將分成三個部份,第一個部份為,天花湖水庫這個案件到底是怎麼來的?第二個此案件是說,在訴訟程序上面,特別是一審的訴訟程序在當事人也就是苗栗縣公館鄉公所,他做了什麼主張,法院又是怎麼回應這件事情。第三個部分是身為一位律師,同時也是法律的研究者,對於這個案件來講,我們能夠有什麼樣的反省?也就是說,這個案件如果能夠重新再來一遍的話,在法治面,到底可以做哪些突破?我分成三個部份跟各位做簡單的討論,首先第一個,天花湖水庫的案件是怎麼來的,這個案件對於經濟部水利署來講,規劃的非常久,大概在2000年左右,經濟部水利署開始擬議,要興建這樣的水庫,它的特色是一個離巢水庫,什麼叫做離巢水庫?它的水源來源地跟水庫最後面的這個興建地是分離的,是在不同的地方,以當初經濟部水利署,也就是本案的興建主體,他們希望能夠在苗栗公館鄉設置一個攔河堰,把後龍溪的水源攔截起來,攔截之後再慢慢導引到天花湖水庫的預定地。

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這預定地是在苗栗縣的頭屋鄉,中間總共有多長呢?總共有9公里這麼長,大概像臺北捷運象山站到西門站,這樣這麼長的距離,歷經苗栗縣公館鄉以及頭屋鄉,總共有9個村里,所以這是影響程度非常大的建設,不過,為什麼要興建這個水庫呢?最主要是因為苗栗縣境內的幾個主要的水庫,包括永和山水庫、明德水庫,都具有淤泥等問題,導致水庫的集水、供水效率不彰,我們認為需要有這樣新的水庫興建,才能夠解決水源的問題,可是再怎麼樣都不能夠忽略對於環境的影響,首先第一個影響是這距離有9公里長,這9公里經過的都是山區,最主要經過的也都是地,或是比較主要的農耕地,也就是從環保署相關的資料顯示,當地總共有10個生態敏感區會受到影響,另外,除了這樣的生態影響以外,我們在這前幾年也發生八八風災、小林村滅村的事件,為什麼對於公館鄉或者是頭屋鄉的鄉民,會這麼害怕天花湖水庫的興建?

主要是因為他們看到小林村的滅村,擔心自己會成為小林村的翻版,因為小林村當初就是在做曾文水庫的離巢水庫興建,大概也是透過引水的方式,把原本存在於甲仙鄉附近的山脈炸開,然後讓水源可以經過這個引水的隧道慢慢地引到曾文水庫,所以後來,當小林村滅村的事件發生以後,環保署也做過相關的研究,研究到底是不是離巢水庫的興建成為元兇,造成小林村發生這麼嚴重的災害,五百多人罹難。

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雖然最後結果認為不是,可是各位如果將心比心,做為一個鄉民,你可能覺得有些害怕、擔心,是不是我們將來的公館鄉,或說是頭屋鄉,也會跟小林村一樣的結果,另外一個環境的影響就是在苗栗縣的境內有五座水庫,其實有三個主要的水庫,鯉魚潭水庫、永和山水庫和明德水庫,這三個是水利署所認定的主要水庫,另外還有兩個比較小的一個水庫,大埔水庫,還有另外一個比較小叫扒子岡水庫。

對於這個公館鄉和頭屋鄉的鄉民來講,就有個很深刻的疑問,我們還需要多一個水庫嗎?難道解決水源問題,非得要透過興建水庫這個方式嗎?所以,在種種的因素考量底下,總共經歷了十年環評,這個環境影響評估的時間總共長達10年的時間,才完成環評的結論,最後環評的結論當然就是如同各位所知道,它是通過的,所以水利署可以開始興建天花湖水庫。

對我來講,整個辦案的過程中,我發現高等行政法院,主要釐清三大問題,第一,到底公館鄉公所,能不能做為行政訴訟的原告,各位如果是公館鄉的鄉民,或甚至是公館鄉的鄉長,你們心裡面所想的是,我要提起這樣的訴訟,最主要的理由是因為我希望可以為鄉民發聲,就如同我們今天演講的題目一樣,為鄉民發聲,可是在訴訟、法律面卻不是這麼看,在法律上會去研究鄉公所要基於怎麼樣的地位、訴訟利益才能夠支持他做為訴訟上的原告適格,法院認為,因為公館鄉在長達9公里的引水隧道的興建路徑上面,他一定有些鄉有的土地存在,基於鄉有財產的管理人地位,他有提起訴訟的資格。

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當初一審的時候,公館鄉的代表,他提出許多的證據,說明公館鄉的鄉民沒有充分的獲得徵詢,沒有表達他們的意見,對於法院來說,這些根本都不重要,因為法院要看的,只是到底興建水庫這件事情,對於公館鄉的鄉有財產,有什麼影響?而不是老百姓的生命或財產,有什麼潛在的危害,這是第一個,訴訟上面所呈現出的問題,第二個就是,這個案件的主軸是針對環評結論、環境正義的撤銷,所以,對於法院來講,他必須要界定環評結論的性質,不意外,如果對於法律有些初淺認識的人,都可以知道環評結論是一個行政處份,但這樣子的一個行政處份,跟其他的行政處份,比方稅單的核發、罰單課予,到底有什麼不一樣的地方。

法院認為,第一個,這樣的環評結論,具有非常高度的科技性,也就是到底興建水庫,會對生態發生什麼樣的危害,一個引水的水道,要怎麼樣避免對於環境潛勢的傷害及風險,這個是科技人能夠解決並且認定的事項,法院作為審判的機關,具有認識法律、適用法律的專業性,我並沒有科技上的專業性,所以我必須要謙虛、克制、尊重環評結論最後的看法。第二點,法院認為,環評結論其實是委員會所做成的決議,是眾人集思廣益,有些是專家、學者、公務員、利益團體的代表等等,共同形成的結論,我們俗話說,三個臭皮匠勝過一個諸葛亮。法院在這部份也認為既然有這麼多委員,他們最後有這樣的討論,做成環評通過的結論,法院何德何能能夠推翻這樣的環評結論呢?在法律上,除非是這樣的環評結論,他對於事實認定仍有顯然的錯誤,或是法律上的適用有顯然的考慮與事件無關的因素,或者是相反的相關的因素,行政機關環評的這個結論的機關,他並沒有充分考量的話,在這樣的情況底下,法院認為這樣才能夠撤銷環評的結論。 

[10:00]
很遺憾的是,法院認為本案裡面並沒有發現這樣的情況,他認為這個被告機關環保署,召開相關的環評初審會議,還有環評最後的審查會議,沒有組成的組織不合法,也沒有討論程序不合法的情況,換句話說,他覺得環評委員的機制,是經過合法組成的,另外他也認為,對於周遭的老百姓而言,都已經有獲得充分的徵詢,法院認為環保署提出來的資料顯示,在當地有開過公聽會,或是說明會,都有發函給各個鄉、村里的代表,還有村民、鄉民共同參加討論,所以法院找不到任何程序上的違法,很遺憾的就是敗訴的判決,這件事情在法治上面,到底給我們怎樣的反省機會?我認為有以下三點,第一點,經濟部水利署的說理義務,說理的義務是什麼?經濟部水利署是興建天花湖水庫的主辦機關,值得大家探討的是,剛剛提到環評結論撤銷的案件裡面,所屬的被告並不是經濟部水利署,他的被告是做成最後環評結論的機關是環保署,水利署至始至終都躲在幕後,他在剛剛所提到的這個訴訟程序裡面,只是個參加人的地位,法院似乎認為,這樣參加人的地位,其實只有在程序上面做補充,協助被告立場的資格,可是在這件事情,縱使法律上是講得通的,法律上是沒有問題的,但是我們不能夠忘記的是,整件事情的開始,其實就來自於水利署的需求,我們都知道要蓋一座水庫絕對不是簡單的影響周遭生態跟人文的環境而已,還涉及到國土開發、規劃的問題,我們剛剛提到的,苗栗縣是不是需要有五個水庫?或是還需要有第六個水庫嗎?。

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這是一個必須從國土開發的整體考量來做的決議,這樣的決定,其實並不是單純在環評的程序裡就可以清楚地被處理與解決,必須由水利署透過各種管道、方式,把到底為什麼要興建水庫的這件事情,與為什麼要在苗栗這麼小的地方興建第六個水庫提出道理,並向所有鄉民表述清楚,這才能夠引起鄉民的信賴和共鳴,隨著事件發展的進程,也發現八八風災小林村的事件,讓鄉民對於小林村的回憶是這麼的深刻與擔心。

縱使在科學上,或許不需要這麼擔心,但是,如果這個是科學可以解釋的事情,那麼水利署是不是應該要負起最基本的說明和責任,同時說服鄉民,不需要感到害怕,天花湖不會是小林村的另一個翻版?第二點,所謂民主參與的程度問題,如果我們把民主的參與,從最弱到最強,我們可以很簡單規劃成好幾種型態,第一種,最單純的民主參與就是,假如我開個說明會,讓所有的鄉民、村民都能夠參加,他們發不發表意見,這是另當別論,第二個,稍微更強一點就是,不但請鄉民參加說明會,而是到一個公聽會,甚至是聽證的程度,讓鄉民、村民有發表意見的權利,而且這個聽證或公聽會的結論,必須拘束最後環評做成結論的一個機關,第三個更強的程度是,我們是不是應該要讓受到影響的村莊、鄉鎮,具有否決的權力,這是最強的一種情況。

我們這個案件裡面我們發現到,我們只採取最弱的一種情況,我們開個說明會就算了,問題是,這麼嚴重對於人民權益重大的事情,是不是單純地用說明會的方式執行,就可以回應憲法上關於民主原則的要求呢?最後,有關整個補償機制建立的問題,剛剛所提到的這件事情絕對不是只有環評而已,也不是牽涉到環境而已,當水源被截斷以後,公館鄉後龍溪下游的居民,就沒辦法再繼續耕種了。

[15:00]
當水源被截斷以後,所興建的水壩,在水壩預定地上的居民,也就沒辦法繼續耕種,甚至是遷村,這是一個強制迫遷、搬遷的問題,如果是這樣子,老百姓當然沒有辦法自由的使用它自己的財產權,我們是不是要有個更周延的機制,確立這樣行為的合理性。另外,如果真的要做這件事情,我們是不是要有個更合理的認定損失補償的機制,而不是單純使用我們的《土地法》或《土地政策條例》裡面有關損失補償的相關簡單的條文認定呢?以上是我很簡單的分享,謝謝。

主持人(高思齊):非常謝謝涂律師詳細的演說,其實大家都很有畫面,就算沒有簡報,但是大家也可以很有邏輯的想像這整個事件,就我所知,涂律師對於環境正義也有相當的研究。一般認為環境正義是追求環境的平等權,不知道在天花湖水庫的案件之中,是不是有些環境正義的要素在裡面?

涂予尹:我認為是有的,我想環境正義除了實體上的利益,我們有這樣的權利享受乾淨的空氣、水,然後有良好的生活以外,其實從程序上也很重要的是,我們必須對於自己切身環境相關的事項有所參與,表示意見的權利,透過天花湖水庫的案件,我們可以發現到為什麼最後會是由公館鄉公所提起這件訴訟?這代表著鄉民在這件事情,大家想一下苗栗的地方人口組成結構,可能也逐漸偏向高齡化,對於訴訟或是權利的爭取,並不是這麼了解,所以在投訴無門,參與無門的情況底下,最後才會由鄉公所提起這樣的訴訟,希望能夠替鄉民做發聲。

[17:30]
另外,我們也發現鄉民在整個訴訟的過程之中,甚至行政程序過程中,一再地表達,對於環評主管機關的心態,似乎只要能夠將開會的通知發送出去,就可以交差了事,問題是單純的發送開會通知,或是在鄉公所張貼召開環評相關討論會議的報告,卻不能夠擔保所有的人都能夠知悉這件事情,如果要讓這個環境的利益、環境的正義能夠更實體化、實質化的話,其實我想對於行政機關來講,心態必須要改變,不是程序上完成了這樣的說明會就認為履行政府對於人民的環境上的利益保護,更重要的是,要讓老百姓真的有實質的權力參與,並且在這個程序裡面表述自己的意見,我想這樣才是個真正深刻的環境正義實現。

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